Высшие органы государственной власти ДВР по конституции 1921 года

11 декабря 2025 г.

    Поиск оптимальной модели устройства государственного аппарата характеризует многие периоды отечественной истории. На современном этапе исторический опыт государственного строительства исключительно востребован: негативные явления в управлении заставляют постоянно обращаться к имевшимся вариантам формального построения системы государственных органов. Опыт государственного строительства ДВР интересен тем, что в нем сочетались как новый вариант советской системы, только начавший формироваться в РСФСР (позиционировавшийся как принципиально отличный и от феодального опыта имперской России, и от буржуазного опыта европейских и североамериканских государств), так и опыт «буржуазных» демократий.

    Верховная государственная власть в ДВР принадлежала однопалатному Народному собранию, которое формировалось на основе выборов по пропорциональной системе представительства сроком на 2 года. Выборы в этот высший представительный орган буферной республики проводились на основе «Положения о выборах в Народное собрание ДВР», которое было принято Учредительным собранием в 1920 г.. Анализ данного «Положения» позволяет сделать вывод, что выборы в Народное собрание проводились на тех же правовых основах, что и выборы в Учредительное собрание. Различия сводились в основном к нормам представительства. В Народное собрание от гражданского населения избирался 1 депутат от 15 000 граждан. Для военнослужащих была установлена норма представительства - 1 депутат от 7500 избирателей (т.е. в два раза выше, чем от гражданского населения). Утверждая такую норму представительства, депутаты-коммунисты, на наш взгляд, были уверены, что народоармейцы, как наиболее революционная часть населения, отдадут голоса за кандидатов от рабочих и трудового крестьянства.

    В ДВР действовали Народные собрания двух созывов. Народным собранием первого созыва объявило себя Учредительное собрание (РГАСПИ (далее - Российский государственный архив социально-политической истории). Ф. 372. Оп. 1. Д. 133. Л. 81.). 25 апреля 1921 г. Учредительное (Народное) собрание приняло постановление о проведении выборов в Народное собрание второго созыва 27-29 апреля 1922 г. [1, ст. 92]. Однако в указанный срок из-за сложной внутриполитической обстановки выборы не состоялись и были перенесены на 21-23 июня 1922 г. [4, ст. 142]. 2 мая 1922 г. правительство ДВР назначило первым днем выборов воскресенье, 25 июня 1922 г. Фактически же в Приморье проведение выборов было отсрочено сначала до 2 июля (затем до 30 июля), на Сахалине - соответственно до 30 июля (затем до 13 августа 1922 г.) [5. Ст. 166; 6. Ст. 201, 209; 8. Ст. 262, 289].

    Некоторые местные партийные организации обращались в Дальбюро ЦК РКП(б) с предложением отказаться от проведения выборов, т. к. избирательная кампания дорогостоящее мероприятие, которое обойдется государству в 60 тыс. руб. золотом; в связи с военными действиями 50 % избирателей не смогут принять в них участие (РГИА ДВ. Ф. 7646. Оп. 1. Д. 3. Л. 3.). 4 мая 1922 г. Правительство ДВР издало закон об обязательном районировании и в соответствии с нормами представительства определило число депутатов Народного собрания, подлежащих избранию от каждого избирательного района и от каждой области в целом. Всего от 5 областей ДВР должно было быть избрано 97 депутатов [5, ст. 168]. В Вооруженных силах республики было создано 6 избирательных районов, от которых нужно было избрать 13 депутатов [5, ст. 169].

    13 июня 1922 г. было проведено избирательное районирование Приморской области. На свободной от интервентов и белогвардейцев территории было образовано 3 избирательных района, от которых предполагалось избрать 18 депутатов. Позднее правительство ДВР приняло решение об участии в выборах населения, проживающего на временно оккупированной интервентами и белогвардейцами территории. Выборы здесь планировалось провести на двухсту-пенной основе: на нелегальных собраниях граждане избирали выборщиков, а последние производили голосование за кандидатов, выдвигаемых партиями и организациями, выступавшими за прекращение интервенции и Гражданской войны [7, ст. 2]. Таким образом, гражданам ДВР предстояло избрать в Народное собрание 128 депутатов.

    По Конституции ДВР, к компетенции Народного собрания относились согласно п. 9 ст. 42 принятие законов; заключение международных договоров, утверждение государственного бюджета; установление и изменение денежной системы; организация вооруженных сил; осуществление высшего надзора за центральными органами управления; дарование амнистии; объявление войны и заключение мира; распу-бликование законов и разрешение других вопросов, которые «Народное собрание признает необходимым подвергнуть своему рассмотрению» [1, с. 570]. Верховное государственное руководство Народное собрание осуществляло через непосредственное принятие законов и утверждение временных законов Правительства ДВР. Решения Народного собрания облекались также в форму постановлений и обращений. Обращения Народного собрания не носили нормативного характера.

    В ДВР отсутствовал какой-либо контроль за конституционностью законов. Принятые Народным собранием законы не могли быть отменены другим органом. По Конституции, правительство ДВР имело право «приостановить введение в действие законов, принятых Народным собранием, в случае если таковые будут им признаны противоречащими Основному закону». Приостановленный правительством закон возвращался в Народное собрание и считался окончательно «принятым, если при новом голосовании за него выскажутся две трети присутствующих в заседании членов Народного собрания» [1, с. 570].

    По Конституции, Народному собранию было предоставлено право избирать правительство ДВР. Но эту прерогативу Народному собранию не суждено было осуществить, т. к. полномочия правительства, избранного Учредительным собранием 26 апреля 1921 г., заканчивались через 2 года. Перед Народным собранием были ответственны все министры вместе и каждый в отдельности (ст. 59 Конституции).

    Постоянно действующим высшим органом государственной власти ДВР было Правительство. Оно избиралось Народным собранием на 2 года и состояло из 7 человек. Выборы правительства производились тайной подачей голосов депутатов Народного собрания при наличии 2/3 его членов. Согласно ст. 45 Конституции, «баллотируемые кандидаты считаются избранными в состав правительства при условии получения ими не менее половины голосов всех присутствующих в заседании членов Народного собрания» [1, с. 569]. Членом правительства мог быть гражданин республики, обладающий избирательным правом в Народное собрание (ст. 47), в т. ч. и депутат Народного собрания (ст. 35). Кандидаты в члены правительства выдвигались отдельными фракциями Народного собрания.

    В правительство ДВР были выдвинуты 3 кандидата от фракции коммунистов, 4 (из них 2 коммуниста) от фракции крестьянского большинства, по 1 кандидату от сибирских эсеров и крестьянского меньшинства. Были избраны на Учредительном собрании 25 апреля 1921 г. представители фракций коммунистов и крестьянского большинства. Проигравшие партии немедленно подали «протест» на имя Президиума Учредительного собрания, заявив, что «однопартийное правительство не способно справиться с задачами государственного строительства и приведет ДВР к гибели» (РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 61. Л. 131.). Депутаты отвергли заявления оппозиции, и правительство ДВР стало фактически однопартийным: 5 коммунистов и 2 беспартийных.

    Это был коллегиальный орган, правомочный решать вопросы при наличии не мене половины всех его членов. На заседаниях правительства присутствовал с правом совещательного голоса народный государственный контролер.

    Дальбюро ЦК РКП (б) руководило деятельностью правительства ДВР через единую коммунистическую фракцию правительства и Совета Министров. 27 июля 1921 г. Дальбюро ЦК РКП (б) приняло «Положение о комфракции и бюро комфракции». В нем говорилось, что «комфракция подчиняется Дальбюро и проводит в жизнь его указания в экономической, политической и других областях» (РГИАДВ. Ф. 1484. Оп. 3. Д. 3. Л. 10-11.). Пленум комфракции избирал бюро из 6 человек, которые утверждались Дальбюро ЦК РПК (б).

    Согласно ст. 48, 49 Конституции, в круг ведения правительства ДВР входили назначение и увольнение председателя Совета министров, министров, государственного контролера, их заместителей и других высших должностных лиц; представительство республики в ее отношениях с иностранными государствами; созыв Народного собрания на экстренные сессии; дарование амнистии; опубликование законов, принятых Народным собранием; издание в перерывах между сессиями Народного собрания временных законов; приостановление и отмена всех постановлений Совета Министров, если они признаны правительством «противоречащими законам и общему духу Конституции».

    Конституция устанавливала правила контрасигнатуры в отношении нормативных актов правительства. «Все акты правительства, - указывалось в ст. 51, - а равно издаваемые им в порядке ст. 43 временные законы, являются действительными лишь по скреплению Советом Министров или одним из министров, за каковую скрепу ответственным перед Народным собранием является весь Совет Министров в целом» [1, с. 569]. В статье 43 указывалось, что законы, принятые правительством, «не могут изменять основного закона Республики или приостанавливать его действие в целом или в частях» и должны утверждаться Народным собранием. Последнее имело право «приостанавливать действие таких законов до их рассмотрения». Однако и правительство согласно ст. 50 имело право отлагательного вето по отношению к законам, принятым Народным собранием, «если таковые будут им признаны противоречащими основному закону». Народное собрание могло преодолеть вето правительства, вторично приняв этот закон большинством 2/3 голосов присутствовавших депутатов.

    Правительство совместно с Советом Министров осуществляло высшую исполнительную власть, т.к. ему принадлежало «общее управление страной и руководство ее внешней и внутренней политикой» (ст. 49, п. 1). В компетенцию правительства входило также «предварительное разрешение вопроса о заключении мира и защиты территориальной неприкосновенности Республики».

    Народное собрание определяло основы военной политики и организации Вооруженных сил ДВР, а правительство их реализовывало. То же самое относилось к налоговой политике и бюджету. В компетенцию правительства входило «заключение займов, концессий, таможенных, торговых и других договоров и финансовых соглашений, подлежащих рассмотрению и одобрению Народного собрания» (ст. 49, п. 4.).

    Правовая природа правительства ДВР носила своеобразный и противоречивый характер. С одной стороны, правительство ДВР имело общие черты с ВЦИК РСФСР (избиралось представительным органом как постоянно действующее учреждение, было ответственно перед ним), с другой стороны, многопартийность и коалиционность (по Конституции) сближали его с правительствами буржуазных государств. Правительство ДВР, как и Народное собрание, воплощало единство высшей законодательной и исполнительной власти. В широких полномочиях правительства ДВР были переплетены права, присущие обычно главе государства, с правами, которыми было наделено Народное собрание.

    Высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти ДВР был Совет Министров. По Конституции правительству принадлежало общее управление, а для конкретной исполнительнораспорядительной работы учреждался Совет Министров. Его правовой статус определялся в гл. IV, ст. 53 - 61 Конституции и в Положении о Совете Министров ДВР от 8 сентября 1921 г. [2, ст. 108,109]. Правительство ДВР назначало и смещало Совет Министров, в состав которого входили председатель, его заместитель и министры (ст. 58). Министрами могли быть граждане ДВР, обладающие избирательным правом (ст. 56).

    В конце апреля 1921 г. фракции коммунистов и крестьянского большинства предложили на пост председателя Совета Министров ДВР П.М. Никифорова, а на пост заместителя - Ф.Н. Петрова. Даль-бюро ЦК РКП (б) и Правительство ДВР одобрили и утвердили это решение фракции. Ф.Н. Петров стал одновременно заместителем председателя Совета Министров и министром здравоохранения, а с конца 1921 г. министром внутренних дел (до конца существования ДВР заместителем председателя Совета Министров был министр внутренних дел).

    Конституция (ст. 57) особо подчеркивала, что «должность министра несовместима с должностью члена Правительства» [1, ст. 571]. Несмотря на данное разделение правительства и Совета Министров, в организационном отношении они оставались связаны общей ответственностью перед Народным собранием. В соответствии со ст. 59 Конституции все министры, в целом, и каждый, в отдельности, были ответственны перед Народным собранием и правительством ДВР. При этом Совет Министров отвечал не только за свою деятельность, но и за деятельность правительства, т.к. все правовые акты, издаваемые правительством, должны были скрепляться Советом Министров или одним министром. Министры обязаны были отвечать на все запросы депутатов Народного собрания (ст. 61) и «в случае выражения Народным собранием недоверия Совету Министров, таковой был обязан подать в отставку» [1, ст. 571].

    Компетенция Совета Министров в самой общей форме была определена в ст. 49 Конституции ДВР. В дальнейшем для развития ее основных положений Правительством и Советом Министров были приняты нормативные акты, конкретизирующие полномочия Совета Министров. В «Декларации Совета Министров» от 17 мая 1921 г. говорилось, что Совет Министров должен проводить работу по воплощению в жизнь Конституции ДВР; строить государственную жизнь и управление; восстановить народное хозяйство, укрепить законность и правопорядок; сплотить все области региона в рамках единой государственной организации, преодолеть последствия интервенции и гражданской войны (РГАСПИ. Ф. 372. Оп. 1. Д. 61. Л. 130. ). В статье I «Положения о Совете Министров» было сказано, что Совет Министров осуществляет на территории ДВР высшую исполнительную власть. В связи с этим ему было предоставлено право законодательной инициативы, а также право направлять и объединять деятельность всех министерств в области высшего государственного управления (ст. 2, 3). Компетенция Совета Министров в конкретных областях государственного управления не была определена, зато были закреплены организационно-правовые формы его деятельности. Все вопросы на заседаниях Совета Министров (при кворуме в 2/3 общего числа его членов) решались коллегиально, простым большинством голосов. С правом совещательного голоса в заседаниях принимали участие заместители министров, государственный контролер, начальник ЦСУ [2, ст. 108].

    Постоянно действующим рабочим органом Совета Министров являлся Президиум (председатель, заместитель председателя, управляющий делами Совета Министров, министр внутренних дел). Он действовал от имени Совета Министров, и последний утверждал все его решения. Если один из членов Президиума по рассматриваемому вопросу имел особое мнение, то решение Президиума по данному вопросу приостанавливалось и передавалось на рассмотрение Совета Министров (РГИАДВ. Ф. 1484. Оп. 3. Д. 19. Л. 367.).

    Согласно ст. 23 «Положения» при Совете Министров могли функционировать различные комиссии и совещания. Порядок их работы и сфера деятельности определялись Советом Министров. Так, в июле 1921 г. при Совете Министров было образовано экономическое совещание, в состав которого входили председатель Совета Министров (руководитель совещания) или его заместитель, министры (финансов, продовольствия, промышленности, транспорта, земледелия, труда), представитель Дальневосточного Совета профсоюзов. В марте 1922 г. экономическое совещание было преобразовано в Экономический Совет при Совете Министров ДВР (от 28 марта 1922 г.) [3, ст. 1].

    Совет по правовому положению отличался от экономического совещания. Членами Экономического Совета стали министры транспорта, финансов, труда, военный, а также народный контролер и представитель Дальневосточного Совета профсоюзов. Под председательством министра народного хозяйства Экономический Совет разрабатывал финансовоэкономические мероприятия ДВР, координировал деятельность различных государственных ведомств, направленную на восстановление народного хозяйства буферной республики, принимал меры и изыскивал средства на развитие отдельных отраслей экономики и т.д. Это был не только внутренний орган Совета Министров, но и орган, которому непосредственно подчинялись народнохозяйственные ведомства и учреждения. В конце октября 1922 г. правительство ДВР утвердило новое «Положение об Экономическом Совете». В правовой статус были внесены изменения: 1) председателем Совета стал председатель Совета Министров; 2) в качестве членов Совета в его состав входили только министры; 3) Совет потерял право надведомственного руководства и контроля и стал исключительно внутренним органом Совета Министров.

    На основе особого «Положения», принятого правительством 6 апреля 1922 г., при овете Министров действовало «Совещание по вопросам внутреннего управления». В его работе принимали участие министры юстиции, внутренних и национальных дел. Цель Совещания: «согласование и объединение деятельности отдельных ведомств в области внутреннего управления». Решения Совещания являлись обязательными для всех ведомств республики [4, ст. 137,138].

    Внутренним органом Совета Министров считалась и бюджетная комиссия, образованная в мае 1922 г. в составе министра финансов и руководителей отделов данного министерства, государственного контролера. Комиссия предварительно рассматривала финансовые вопросы, выносимые на разрешение Совета Министров.

    Таким образом, Совет Министров ДВР, как высший исполнительно-распорядительный орган государства, имел сходство как с СНК РСФСР (например, ответственность Совета Министров ДВР перед высшим представительным органом - Народным собранием и высшим исполнительным органом - правительством, так и с правительством буржуазных стран: например, назначение Совета Министров не представительным органом, а правительством; многопартийность, коалиционность.

    Система министерств буферного государства постоянно изменялась и совершенствовалась. Если в апреле 1920 г. в ДВР насчитывалось 14 министерств, то в 1922 г. их было только 11: народного хозяйства, транспорта, почт и телеграфа, труда и соц. обеспечения, финансов, военное, юстиции, внутренних дел, народного просвещения, по национальным делам, иностранных дел.

    Основная компетенция министерств была закреплена в Конституции ДВР, в «Положении о Совете Министров ДВР», в законах о министерствах 1921 г. Детальная же компетенция министерств и их внутренняя структура определялись в специальном «Положении» о каждом из них, утверждаемом правительством ДВР. Министерства же осуществляли функции в области организации управления порученными отраслями. В пределах своей компетенции министр издавал приказы и инструкции и давал указания, обязательные для подчиненных данному министерству органов, учреждений и организаций. По вопросам своего ведомства они выступали на сессиях Народного собрания и заседаниях правительства и Совета Министров. Вопросы, затрагивающие интересы нескольких министерств, разрешались Советом Министров. Только через Совет Министров отдельные министры входили с предложениями в Правительство и Народное собрание ДВР. Министры за свою деятельность несли ответственность перед Народным собранием и в период между его сессиями - перед правительством ДВР. Перед Народным собранием министры несли ответственность как за свои действия, так и за действия Совета Министров в целом, а также и за контрассигнацию актов правительства. Народное собрание имело право предавать министров суду за преступления, совершенные по должности.

    Анализ системы высших государственных органов ДВР позволяет нам сделать вывод, что в этом государстве использовался опыт строительства соответствующих органов РСФСР, с применением отдельных элементов буржуазного парламентаризма. Конституция ДВР юридически закрепила систему органов государственной власти и управления. Своеобразие этой системы государственных органов заключалось в том, что в основу ее функционирования были положены как отдельные принципы и формы организации и деятельности Советского госаппарата, так и некоторые политические формы (институты) буржуазного госаппарата. Принципы советского госаппарата, нашедшие воплощение в государственном строительстве ДВР: партийное руководство, «демократический централизм», сочетание коллегиальности с единоначалием, подбор и расстановка кадров и др. сочетались с некоторыми буржуазными политическими институтами: многопартийностью, коалиционностью, всеобщим избирательным правом с пропорциональной системой представительства и др. В течение 1920 - начала 1922 гг. происходило усиление советских элементов в госаппарате ДВР. Реорганизация отдельных звеньев госаппарата ДВР, проведенная коммунистами летом 1922 г., еще более способствовала его сближению с госаппаратом РСФСР.

    

    СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
   1. Борьба за власть Советов в Приморье (1917-1922 гг.): Сб. док. Владивосток: Приморск. кн. изд-во, 1955. С. 569.
   2. Собрание узаконений Дальневосточной Республики (далее - СУ ДВР). 1921. № 4 (10). Ст. 92, 108, 109.
   3. СУ ДВР. 1922. № 5 (21). Ст. 1.
   4. СУ ДВР. 1922. № 6 (22). Ст. 142, 137, 138.
   5. СУ ДВР. 1922. № 7 (23). Ст. 166; 168,169.
   6. СУ ДВР. 1922. № 8 (24). Ст. 201, 209;
   7. СУ ДВР. 1922. № 9 (25). Ст. 2;
   8. СУ ДВР № 13 (29). Ст. 262, 289.

    

    СОНИН Виктор Владимирович, доктор исторических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Юридической школы Дальневосточного федерального университета. E-mail: nhistorik@mail.ru

    Дополнительно по данной теме можно почитать:

    Война на Дальнем Востоке в 1919 году

    Интервенция сыграла на руку большевикам

    Красный бандитизм в Советской Сибири

ИСТОЧНИК ИНФОРМАЦИИ:

    Печатный источник - ГУМАНИТАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В ВОСТОЧНОЙ СИБИРИ И НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ, 2013, № 5
    Электронная варесия - Главный редактор портала "Амурские сезоны" Коваленко Андрей